L'art. 5-quater d.l. 73/2017 copre
anche gli eventi anteriori alla legge di conversione purché relativi a
profilassi raccomandate già al momento della somministrazione
Nel lontano
2008 i genitori sottopongono il figlio alla vaccinazione antimeningite – non
obbligatoria ma raccomandata – il minore riporta una menomazione permanente
all’integrità psico-fisica. I genitori evocano in giudizio il Ministero della
Salute al fine di ottenere l’indennizzo per i danni causati da vaccino.
La tutela
indennitaria riguarda solo le vaccinazioni obbligatorie o vale anche per quelle
raccomandate?
Sul punto, la
Suprema Corte ha sollevato una questione di legittimità costituzionale in
relazione alla legge 210/1992 (art. 1 comma 1)
nella parte in cui non ammette l’indennizzo anche per i soggetti che abbiano
patito lesioni e/o infermità a causa di un vaccino raccomandato come quello
antimeningococco. La Consulta (sent. 129/2023)
ha dichiarato inammissibile la questione ritenendo che i giudici di legittimità
non abbiano ben esaminato il contenuto del decreto-legge 73/2017.
Alla luce
della succitata decisione del giudice delle leggi, la Corte di Cassazione,
Sezione lavoro, con l’ordinanza del 19 giugno 2024, n. 16875 (testo in calce),
ricostruisce il quadro normativo di riferimento. I giudici di legittimità
chiariscono di aderire all’interpretazione che ritiene applicabile il
diritto all’indennizzo sia per le vaccinazioni obbligatorie sia per quelle
raccomandate, in virtù del rinvio operato dall’art. 5-quater d.
l. 73/2017 all’art. 1 dello stesso decreto-legge (in cui sono elencati sia i
vaccini obbligatori sia quelli consigliati). Inoltre, dopo un’accurata esegesi
effettuata anche alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia, gli
ermellini affermano che la norma (vale a dire, il succitato art. 5-quater d.l.
cit.), seppur entrata in vigore anteriormente ai fatti di causa – risalenti al
2008 – sia applicabile retroattivamente e copra «anche gli
eventi verificatisi anteriormente alla emanazione della legge di conversione,
purché gli stessi siano relativi a profilassi valutabili come raccomandate già
al momento della loro somministrazione». Del resto, l'obbligo per lo Stato
di accollarsi l'onere del pregiudizio patito da chi si sia sottoposto a
determinate vaccinazioni raccomandate discende dalla Costituzione (artt. 2, 3 e 32 Cost.), infatti, è irragionevole che
siano i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio collettivo a
cui hanno contribuito.
La vicenda
Nel lontano
2008, i genitori sottopongono il figlio alla vaccinazione antimeningogoccica
(non obbligatoria ma raccomandata), in conseguenza della quale il minore
patisce una lesione permanente dell’integrità psico-fisica, essendogli
diagnosticato l’autismo. I genitori evocano in giudizio il Ministero della
Salute al fine di ottenere l’indennizzo previsto dalla legge per la menomazione
all’integrità fisica patita a causa dell’inoculazione del vaccino (art. 1 legge
210/1992). In primo e secondo grado, la domanda attorea viene accolta in
quanto, secondo i giudici di merito, la corresponsione dell’indennizzo è
giustificata in tutti i casi in cui il singolo ponga a rischio la propria
salute per la tutela di un interesse collettivo non solo nel caso di vaccinazione
obbligatoria ma anche nell’ipotesi di vaccinazione consigliata.
Il Ministero
della Salute ricorre in Cassazione.
Riferimenti normativi e inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale
Per
comprendere meglio la decisione, ricordiamo brevemente le norme che vengono in
rilievo.
La legge 210/1992 prevede
il diritto all’indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di
tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazione di emoderivati. In particolare, l’art. 1 c. 1 dispone che:
- “Chiunque
abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per
legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesioni o
infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della
integrità psico-fisica, ha diritto ad un indennizzo da
parte dello Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla presente
legge”.
Il decreto-legge 73/2017 convertito con
modificazioni in legge 119/2017 reca disposizioni
urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di malattie infettive e di
controversie relative alla somministrazione di farmaci. In particolare, l’art.
1 contiene l’elenco delle vaccinazioni obbligatorie (art. 1, comma 1 e 1-bis)
e raccomandate (art. 1 comma 1-quater).
L’art. 5-quater d.l.
cit. rubricato “indennizzi a favore dei soggetti danneggiati da complicanze
irreversibili da vaccinazioni” - che costituisce il fulcro dell’esegesi della
presente pronuncia - dispone quanto segue:
- “Le
disposizioni di cui alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, si applicano a
tutti i soggetti che, a causa delle vaccinazioni indicate
nell'articolo 1, abbiano riportato lesioni o infermità dalle quali sia
derivata una menomazione permanente dell'integrità psico-fisica”.
Il Ministero
della Salute, con il secondo motivo di ricorso, lamenta che la decisione
gravata abbia riconosciuto la tutela indennitaria anche ad una vaccinazione non
obbligatoria. In relazione alla suddetta censura, la Suprema Corte ha sollevato
una questione di legittimità costituzionale (ordinanza interlocutoria 17441/2022)
sull’art. 1 c. 1 legge 210/1992 nella parte in cui non prevede l’indennizzo in
ipotesi di vaccino raccomandato come quello antimeningococco. La Consulta ha
dichiarato inammissibile la questione, in quanto l’ordinanza
di rimessione non ha ben analizzato il quadro normativo con riferimento agli
articoli 1 e 5-quater del d.l. 73/2017.
Alla luce
degli “spunti” forniti dalla Corte Costituzionale, i giudici di legittimità
devono chiarire:
- se il
rinvio operato dall’art. 5-quater all’art. 1 d.l. 73/2017
riguardi sia le vaccinazioni obbligatorie che quelle raccomandate,
- se la
norma abbia portata retroattiva.
Tutto ciò
premesso, passiamo alla disamina della decisione.
Vaccinazione antimeningococco: non obbligatoria ma
raccomandata
Tra le varie
doglianze, il Ministero lamenta che la decisione gravata abbia esteso la tutela
indennitaria anche ad una vaccinazione meramente consigliata, richiamando una
decisione della Consulta (C. Cost. 107/2012) che aveva ammesso
l'indennizzo per le sole vaccinazioni non obbligatorie quali morbillo, parotite
e rosolia.
La Suprema
Corte considera infondata la doglianza.
I giudici di
legittimità rilevano come, successivamente ai fatti di causa, sia stato emanato
il d. l. 73/2017 recante “disposizioni urgenti in materia di prevenzione
vaccinale”:
- il testo
originario del d.l. 73/2017 prevedeva come obbligatoria la
vaccinazione antimeningococcica, sia di gruppo B, sia di gruppo C,
- mentre la
legge di conversione (legge 119/2017) l’ha inserita nel catalogo delle
vaccinazioni raccomandate.
Il regime
della “raccomandazione” delle vaccinazioni esisteva anche anteriormente alla
normativa del 2017. Nel caso di specie, viene in rilievo l’art. 5-quater d.l.
73/2017, inserito in sede di conversione, che prevede l’applicabilità della
legge sull’indennizzo dei danni da vaccino (legge 210/1992) a tutti i soggetti
che abbiano riportato lesioni o infermità dalle quali sia derivata una
menomazione permanente dell'integrità psico-fisica “a causa delle
vaccinazioni indicate nell'articolo 1”. In questo articolo (art. 1 d. l.
73/2017) sono indicate sia le vaccinazioni obbligatorie che quelle consigliate.
Sulla portata
dello ius superveniens, sia sotto il profilo dell’ambito di
riferimento che dell’efficacia temporale, la Corte Costituzionale (sent. 129/2023)
ha offerto diversi spunti interpretativi.
Normativa sopravvenuta: ambito applicativo
L’art. 5-quater d.l.
73/2017 si presta a diverse esegesi:
a) secondo
un’interpretazione, la disposizione si riferirebbe solo alle vaccinazioni
obbligatorie, e ribadirebbe quanto già previsto dall’art. 1 legge 210/1992,
ossia che tutte le inoculazioni obbligatorie, anche quelle qualificate come
tali da leggi successive, danno accesso alla tutela indennitaria;
b) un’altra
lettura ritiene che la disposizione richiami tutte le vaccinazioni elencate
nell’art. 1 d.l. 73/2017 e, quindi, anche quelle raccomandate.
I giudici di
legittimità seguono questo seconda chiave di lettura (sub b) per due
ordini di ragioni.
Sotto il
profilo letterale, l’art. 5 quater d.l. cit. si
riferisce alle vaccinazioni obbligatorie e consigliate in quanto richiama
indistintamente, le "vaccinazioni indicate nell'art. 1", ove sono
presenti ambedue.
Sotto il
profilo sistematico si ritiene che «tanto l'art. 5 quater
quanto la nuova disciplina contenuta nell'art. 1 del medesimo D.L. nr. 73 del
2017 (con le vaccinazioni raccomandate) siano il frutto di un complessivo
emendamento approvato in sede di conversione». In altre parole, il
legislatore ha inserito le vaccinazioni raccomandate nell’elenco dell’art. 1 e,
poi, ha previsto il rinvio ad esso da parte dell’art. 5-quater cit.
La suddetta
scelta interpretativa appare in linea con la giurisprudenza costituzionale che
riconosce l'obbligo per lo Stato di indennizzare chi abbia subito un
pregiudizio per essersi sottoposto a determinate vaccinazioni raccomandate.
La ratio di tale scelta esegetica risiede nel fatto che sia
ingiusto che i singoli danneggiati debbano sopportare il costo del beneficio
collettivo a cui hanno contribuito (Corte Cost. sentenze n. 35/2023, n. 118/2020, n. 268/2017, n. 107/2012, n. 423/2000 e n. 27/1998).
Efficacia temporale: norma retroattiva?
L’art. 5-quater d.
l. 73/2017 si applica ai fatti di causa risalenti al 2008 e antecedenti alla
sua entrata in vigore?
In linea
generale, la legge non dispone che per l’avvenire e non ha effetto retroattivo
(art. 11 Preleggi), senonché la Corte
Costituzionale (sent. 129/2023)
individua un iter interpretativo alternativo che consente di
attribuire efficacia retroattiva alla norma.
Innanzitutto,
occorre porre mente alla formulazione della disposizione, la quale utilizza il
tempo verbale al passato, parlando di soggetti che "abbiano riportato"
lesioni o infermità dalle quali "sia derivata" una menomazione
permanente dell’integrità psico-fisica. Da ciò si evince che la formulazione
non opera distinzioni temporali e, quindi, riguarda eventi verificatisi
tanto anteriormente quanto posteriormente alla sua emanazione. A riprova di
tale esegesi, depone il fatto che la Camera dei Deputati, in sede di verifica
dei costi finanziari del provvedimento, si sia interrogata sugli "effetti
retroattivi potenzialmente onerosi" della disposizione.
Inoltre, la
norma rinvia in maniera omnicomprensiva alle disposizioni della legge 210/1992
che ha previsto l'indennizzabilità anche degli eventi ante legem (Corte Cost. 118/1996; Cass. SS. UU. 15352/2015, in motivazione,
p.12) e «nella stessa prospettiva deve, quindi, leggersi lo ius
superveniens, quanto alle vaccinazioni in esso raccomandate, purché le stesse
già fossero tali al momento della conversione del D.L. nr. 73 del 2017».
Rileva la natura di vaccinazione raccomandata
preesistente
Nel caso di
specie, la vaccinazione antimeningococco:
- rientra
tra le vaccinazioni raccomandate dal piano nazionale per la prevenzione
vaccinale già dal 2005/2007;
- con il
piano nazionale 2012/2014 viene consigliata per tutti i bambini di età
compresa tra i 13 e i 15 mesi, in concomitanza con il vaccino MPR
(morbillo, pertosse, rosolia) e per gli adolescenti non precedentemente
immunizzati;
- inoltre,
il vaccino risulta inserito nei Livelli Essenziali di Assistenza (cd.
L.E.A.) ed è somministrato gratuitamente.
Inoltre, la
profilassi contro la malattia meningococcica e il vaccino sono consigliati dai
pediatri del servizio sanitario e dalle aziende sanitarie anche attraverso
l’informazione alle famiglie sui benefici e sul fine di prevenire l'insorgenza
della malattia.
Tutte le
suddette argomentazioni sono corroborate dalla Consulta (sent. 5/2018)
la quale ha affermato, seppure in via incidentale, che le vaccinazioni
considerate nel d.l. 73/2017 erano già state "proposte gratuitamente e
attivamente alla popolazione" dal legislatore nazionale, ivi compresa la
vaccinazione antimeningococcica, raccomandata già a partire dal piano nazionale
del 2005/2007.
Conclusioni: respinto il ricorso del Ministero, sì
all’indennizzo
Secondo i
giudici di legittimità:
- «in
definitiva, per quanto innanzi, può dunque affermarsi che l'art 5 quater
del DL nr. 73 del 2017, convertito con modificazioni dalla Legge 31 luglio
2017 nr. 119, si riferisce tanto alle vaccinazioni obbligatorie quanto a
quelle raccomandate. La disposizione si applica
retroattivamente e copre anche gli eventi verificatisi
anteriormente alla emanazione della Legge di conversione, purché gli
stessi siano relativi a profilassi valutabili come raccomandate già al
momento della loro somministrazione».
In
conclusione, la patologia del minore cagionata dalla vaccinazione raccomandata
antimeningococcica è indennizzabile ai sensi e per gli effetti
dell'art. 5-quater d. l. 73/2017, pertanto, la decisione della
Corte di appello è conforme a diritto e il ricorso del Ministero viene
respinto.
Cassazione,
Sezione Lavoro, ordinanza n. 16875/2024
Fonte: Wolters Kluwer – Altalex
https://www.altalex.com/documents/news/2024/07/08/danni-vaccinazione-non-obbligatoria-solo-raccomandata-indennizzi#p7